当前，在贯彻党内法规明确性原则的过程中仍存在理论和现实两方面的困境，前者表现为应在理论层面解决党内法规明确性与模糊性、政治性的逻辑冲突，后者表现为应在实践层面注重对现有党内法规中不明确内容的类型化认知和适应性调整。

在职权范围上，宪法所列举的全国人民代表大会及其常务委员会的职权远远超出立法权的范围，并且全国人民代表大会及其常务委员会也没有垄断所有的立法权，而只是垄断了最高立法权。在自由主义分权学说中，分权原则大体遵循这样一套逻辑：（1）分权的目的在于保卫政治自由。

[16]［美］诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第59页。具体的管理职能由人民委员会的18个人民委员部承担，其中就包括司法人民委员部和国家监察人民委员部。也像其他一切永久性的、神圣不可侵犯的原则一样，这个原则只是在它符合现存的种种关系的时候才被采用。[40]过程论的权力分工最早可以追溯到1918年列宁在《关于苏维埃政权的民主制和社会主义性质》一文中的论述：苏维埃不仅把立法权和对执行法律的监督权集中在自己的手里，而且通过苏维埃全体委员直接把执行法律的职能集中在自己的手里，以便逐步过渡到由全体劳动居民人人来履行立法和管理国家的职能。[21]参见翟志勇：《论监察权的宪法性质——兼论八二宪法的分权体系》，《中国法律评论》2018年第1期。

关于行政权范围的相关讨论，参见林孟楠：《宪法上行政之概念——以日本学说为中心》，台湾《中原财经法学》2017年第39期。而结论包括判决书，或者，在具体案例中正在考虑的权利的判决。即便在对立的利害关系中，一般而言，私人的权利和利益并不是有和无的差别，而是存在一定的范围或幅度，仍有处分的空间和自由。

以警察行政法为基础发展而来的传统行政法，主要是根据法律的规定，控制警察行政的活动。规范确定决议无争执而处于确定状态的，不得请求放弃规划、消除或变更设施、或放弃对设施的使用。[14]参见王贵松：《经济诱导措施与行政法的实效性保障》，载《当代法学》2015年第2期。(一)调整的主体 行政法上的利害调整，系由行政机关主导。

在公益私益相对化之下，私益不再简单地被吸收进公益中，而有了自身的独立存在价值。在私人利益不可避免地受损时，应当基于平等负担的要求，为私人提供合理补偿。

[18]林倖如：《多边行政法律关系——论第三人利益之认识及其程序法上之地位》，载台湾行政法学会主编：《行政法学作为调控科学》，台湾元照出版有限公司2018年版，第259页。在个案中难以协调各方利益或者为了在执行中更有效率，有时会将协调的过程提前，通过编制行政规划的方式，广泛听取各方的意见，努力协调，形成合理的规划，为后续个案的处理提供依据。在行政程序中参与的主体多元化，参与的方式多样化，行政机关的行为形式也随之变得多样化、具有灵活性。行政机关既可以直接运用调查来的信息调整个案中的利害关系，也可以公开、甚至公布某些政府信息，借助于市场等社会机制，使相关社会主体趋利避害，充分发挥信息的调节功能。

再如，作为双方或多方法律行为的行政合同或行政协议，因国家的优越地位、公法的强行性与合同本质相悖而在过去受到行政法理论的排斥，但随着社会背景的变化和对公法法规认识的转变，行政合同逐渐得到承认。本文尝试着以功能为视角、从历史脉络中抽取出两种理想类型，体系性地理解现代行政法的图景。另一方面，将公共利益与个人利益对立起来，在公益和私益出现矛盾时，私益应服从公益的需要，不符合公益要求的私益将不受保护。如果这个集体是一个法人或其他组织，尚可以法人或其他组织的身份参加诉讼，但多数的集体利益没有可以代表的组织形式。

[9]利害调整型行政法的手段和内容更为丰富。故而，在究竟是否为法律上的利害关系存在模糊地带的地方，可按照法律的精神将其解释为具有《行政诉讼法》所要求的利害关系。

[12]所谓对立的利害关系是指在受保护的特定或不特定多数主体与负有义务的主体之间在是否存在有关权利义务上处于相反方向的利害对立，例如石炭运输业者与遭受其粉尘噪音之害的相邻人之间的关系。作为具体化宪法的行政法，自由防御型行政法对应于尊重人权的面向，而利害调整型行政法则秉承着保障人权的要求，两种功能的行政法具有共生的必要性和可能性。

[10]利害调整型行政法的基本问题就是，谁依据什么如何作出适当的调整，对此调整行为又该如何进行规范。在行政指导的类型中，就有专门的一类称之为调整性行政指导，亦即作为解决私人间纠纷的手段而使用的行政指导。相对于合法违法必选其一的命令强制措施，诱导措施适用于禁止与放任的中间地带，通过财政、金融或信息等手段来影响私人的行为动机，诸如给环保产业以税收优惠、梯度水电价格、农业生产补贴、残疾人创业的信贷扶持等，进而促进公益上所希望的目标或抑制公益上不希望的目标，实现国家的政策目的。第三，行政程序透明性和说理性的强化。而在利害调整型行政法中，关心的对象还包括行政机关与利害关系人之间的关系，防止行政机关在规范行政相对人活动时忽视第三人的保护，禁止保护不足。这种行政法可以充分整合行政信息，优化行政的决策与执行，实现秩序性和持续性的调整，可以提前解决纠纷，同时也能将行政法与行政现实、政策需要、行政法各论有效地衔接起来，增强行政法的灵活性、动态性、广域性和实效性。

一、行政法的功能变迁与利害调整型行政法 法以调整社会关系为目的，社会情势发生变更，法自当随之改变，从形式到规则到功能无一不是如此。在解释法律时，应当注意其间的视角转变和多元维度。

行政机关要正当行使裁量权，不仅应当充分考虑法律授权的目的、直接指向的相对人合法权益，还应当考虑相关规范所保护利益的性质、内容及重要程度等，在多种因素之间进行合理选择和权衡，作出适当的处理决定。通过参与等制度，利害调整型行政法也补强了传统行政法藉由依法律行政原理而获得的民主正当性。

第三人的利益在传统行政法中往往被当作反射性利益，而反射性利益则可以成为行政机关在便宜主义之下自由裁量的对象，但在利害调整型行政法中则可能获得法的保护。在利害调整的对象范围上，通过能让多数当事人参加行政程序进行透明的利害调整，相较于以对审构造为基础、以特定请求为基轴而展开的民事诉讼，在行政法的框架中调整的自由度和开放度更高。

在裁量空间之内，法律授权给行政机关根据个案的实际情况作出决定。即便在社会主义的中国，使用了集体利益或集体的利益概念的宪法和法律也并不多见。这些问题虽然可以通过民事途径在一定程度上得到部分解决，但因诉讼成本、证明能力、审判周期等原因使得民事途径并不理想，需要行政凭借其信息和权力优势介入其中，收取先下手为强之效。其次，两者的功能有一定的差异。

这与传统的排除行政机关行为造成的危害有较大差别。[11]在日本，有学者称之为共同利益(阿部泰隆『行政訴訟要件論』(弘文堂、2003年)112頁。

在念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案中，江苏省高级人民法院指出了相邻权案件的审查重点：本案中的当事人不是具体行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起行政诉讼……本案28幢楼居民因认为扬州市规划局核发给东方天宇公司的2003076号《建设工程规划许可证》侵犯其日照、通风、采光等相邻权而提起行政诉讼。在自由防御型行政法中，行政诉讼通常是因行政相对人不服行政机关行使行政权引起的诉讼，撤销诉讼和撤销判决居于中心地位。

[18] 首先，在依法律行政原理上，传统的侵害保留说要求，行政机关在作出侵害相对人权益的不利处理时，须有法律的授权。但即便是法律上的利害关系，还应当是行政法上的利害关系，才由行政法去调整。

(四)调整的方式 三方乃至多方行政法关系是利害调整型行政法发挥作用的基本平台。[19]它通过法律预先规定行政活动的基准，来保护私人的权利利益。首先，行政机关应在法律的授权下进行调整。[41]集体利益对基于权利的保护规范说构成了挑战，但却又是现实存在且亟待保护的法益。

[32][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第134页。举例来说，我国《国家赔偿法》在第17条第2、3项、第18条第2项确立了结果责任，不论之前的行为客观上是否违法，只要出现的法定结果，就要承担国家赔偿责任，侧重于权益损害的救济，而忽略违法与合法的差别，忽略损害结果与对损害结果认识的不同步性。

[39]参见[日]中村英郎：《新民事诉讼法讲义》，陈刚、林剑锋、郭美松译，法律出版社2001年版，第19-22页。在行政相对人不服这种行政行为时，便诉请法院撤销行政行为，排除侵害、恢复自由，撤销诉讼就成为传统行政诉讼的中心。

行政机关可利用其信息上的优势，确保在不同的、甚至复杂的利害关系中作出适当的调整。行政机关作为公益的代表，根据法律的授权，在受益方与受害方之间进行协调，促进利益的最大化和损害的最小化，努力促使双方利益共存、价值共享。

(责任编辑：金门县)